免征额有上调空间，综合与分类相结合，专项扣除考虑家庭因素，税率可适当下调，这正是备受关注的个税改革可着力的四个方向
法治周末记者
赵晨熙
关乎每个人“钱袋子”的个人所得税改革，在每年两会上都会成为众人关注的热点问题。
“目前，个人所得税的改革方案正在研究设计和论证中，总体思路是实行综合与分类相结合，方案总体设计、实施分步到位，逐步建立起适合我国国情的个人所得税制。”
3月7日，财政部部长肖捷在两会新闻发布会的上述回答让不少人吃了一颗“定心丸”，呼吁多年后，个税改革的“靴子”终于要落地了。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，个人所得税改革方案在今年内公布问题不大，但由于改革涉及到税制模式的变更，“牵一发而动全身”，因此应当在充分调研的基础上，逐步推进，最终正式施行可能要在2020年左右。
免征额有上调空间
对于大多数民众来说，平时和个人所得税“打交道”最多的就是工资薪金的扣税，目前，我国在工资扣税方面规定的免征额为3500元/月。
这已经是6年前定下的标准。2011年6月30日，全国人大常委会表决通过了关于修改个人所得税法的决定，将个税起征点从2000元提高到3500元。
纵观我国个税的修订历程，调整个税起征点一直是其主要内容，个税的起征点也从最初1980年的800元，先后调整为2005年的1600元、2007年的2000元和2011年的3500元。
因此，对于此次个税改革，起征点是否会进一步提高，再次成为了各界关注的焦点。在今年两会上，不少代表委员都对进一步提高个税起征点表示支持。
全国政协委员、太平洋保险公司董事长高国富就表示，6年间工薪阶层的收入虽然在增长，但相对于各地房价的大幅上涨以及生活成本的上升，其实并不成比例，他认为，现行个税免征额相对偏低，应该上调。
全国人大代表、格力电器董事长董明珠关于“年收入10万元以内的不应缴纳个税，有钱人应多缴税，才能有效减小贫富差距”的言论，更是收获点赞无数。
施正文向法治周末记者介绍，在一些西方国家采取的是个税免征额标准与通货膨胀率等相挂钩的机制，每年实行动态调整。6年来我国居民人均可支配收入逐年上涨，物价也不断上升，但个税起征点却没有调整，确实不符合客观规律。
施正文强调，个税免征额是国家税收对民众基本生计费用的扣除，6年前定下的3500元标准显然已不适合当前的经济水平，免征额有上升空间。
对此，肖捷也表示，在研究制定个税改革方案中，将根据居民消费水平等因素进行综合测算，确定是否提高免征额，该提高就提高。
全国人大代表、深圳市南岭村社区党委书记张育彪建议，在国家统一规定基本免征额基础上，可授权地方政府自行制定符合各地实际情况和财政收支承受能力的个税免征额。各地的免征额与当地城镇职工平均薪酬、最低工资标准、住房价格、物价水平等挂钩来调整。
但施正文认为，赋予地方自行制定个税免征额有可能带来地方税收的乱象，应谨慎考虑，而个税改革其实并不是简单提高起征点就可以完成目标的。
“增低、扩中、调高”是国家个税改革的总体原则和方向，施正文指出，这要求通过改革调节财产收益的再分配，让税制更加公平，高收入者税负适当增加，中等收入者持平，低收入者税负要降低。
“这一目标只靠提高个税起征点是根本不可能实现的。”施正文强调，此轮个税改革重点其实是在征收模式的改革上，要逐步实现综合和分类相结合的个税征收制度。
综合与分类相结合
当前我国个税实行的是分类税制，即将工资薪金、劳务报酬、稿酬、股息红利、财产租赁等11类所得分别扣除不同的费用，按不同的税率征收。
“这种分类税制在征管上确实比较简便，但不能充分体现税收调节经济和贫富差距的作用。”施正文介绍，目前，世界上大多数国家在个税征收模式上实行的是综合与分类相结合的混合税制，其精髓就是对个人不同收入来源进行分类，并将其部分收入纳入全年综合的计税范围。
“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”也是党的十八届三中全会决定提出的改革目标。
哪些收入将进行“综合”征税是改革中的关键问题。对此，肖捷透露，目前，改革的基本考虑是将工资薪酬、劳务报酬、稿酬等部分收入项目实行按年汇总纳税;对利息、股息、红利、财产转让所得等资本性所得考虑继续按现行的分类计征方式征税。
“采用综合与分类相结合的个税征收模式将有利于实现税制的公平。”施正文解释称，现行个税的分类征收，容易出现两个人劳动收入相同，但由于收入来源不同而导致税负不同的情况。比如，有的劳动者其收入主要是劳务报酬，要按20%税率缴税;有些人收入来源则更加多样，不仅每项都能有免征额，工资薪酬也能享受递进税率等更多实惠。
当前个人所得税在民间也被戏称为“工薪税”，据统计资料显示，在我国个税收入中，有近70%是工薪阶层通过企业单位扣税的。
施正文强调，这也是只采用分类征收的弊端，因为工薪阶层的收入来源相对单一，可能只有工资收入;而收入很高的人收入构成复杂，分类征收却无法把全部收入统一到一起缴税。
因此，将工资薪酬、劳务报酬、稿酬等项目合并综合征收，按年汇总纳税，可以解决按次征收或按月征收所带来的因某次或某月收入偏高导致加重整体税负过高的现象，真正发挥个税调节收入分配的作用。
此外，施正文指出，新型的个税征收模式将实行按综合所得减除的标准，而不是继续按工薪所得等单一费用标准扣除，这也能“堵住”诸如一些企业高管只领取极低的账面工资以避免适用高税率纳税等避税行为。
专项扣除考虑家庭因素“个税改革将适当增加与家庭生计相关的专项开支扣除项目，考虑有关‘二孩’家庭的教育等支出，进一步减轻纳税人的负担。”肖捷表示，除了要实现综合与分类相结合的征税体系外，建立基本扣除加专项扣除的机制也是此轮个税改革的核心内容。
施正文解释称，所谓专项扣除，是在计算个人应缴纳个税数额时，将相应专项开支数额在税基中扣除，从而减少纳税的额度。这需要考虑纳税人和家庭的总体负担，将赡养人口、儿童教育成本、按揭贷款等情况纳入其中。
在施正文看来，这不仅是综合所得税制改革的必然举措，也是国家实现从以个人为征税对象到以个人与家庭结合为征税对象模式改革的关键一环，更是让税收趋于公平的核心所在。
“我国当前个税征收采用的是以个人为单位的基本扣除方式，虽然确定免征额考虑了个人吃穿等基本开支，个人缴纳的基本养老、医疗、失业保险以及住房公积金等也可在税前扣除，但却没有将家庭的教育、住房、医疗等基本生活开支纳入其中，这在一定程度上加剧了不公平，导致贫富差距进一步拉大。”
施正文举例称，比如，同样是工资收入相同的两个家庭，一个家庭拥有多套住房，另一个家庭却背负房贷，且有两个孩子需要抚养，这两个家庭实际生活状况与支出是完全不同的，但在缴纳个税时却并没有差别，无法体现税收的调节作用。
在适当调整现行基本扣除标准的同时考虑将家庭部分重要生计支出项目予以一定额度的扣除，能有效减轻家庭整体税负。施正文以美国为例称，美国个税最高税率为39.6%，但在各类税前抵扣后，最终负担的实际税率在25%左右。
“专项扣除范围要充分考虑税收政策受益面的公平性、国家整体税收的平衡性以及税收征管的可行性等综合因素。从国外经验来看，住房贷款利息、儿童教育、家庭养老等支出可能被列为专项扣除项目。”施正文说。
全国政协委员贾康也认为，除二孩家庭教育支出外，房屋贷款月供利息部分将很可能进行专项扣除，在计征个人所得税时，先将房贷产生的利息从收入中扣除，再对扣除后的收入缴税，将有利于房贷者税负的降低。
施正文向法治周末记者透露，目前，基本扣除与专项扣除相结合的模式在改革中已达成共识，但难点在于如何制定细化的具体标准。
“扣除标准、方式与各地财政的承受能力、国家整体经济状况有关，因此，扣除项会有抵扣限制，也要设置抵扣额度的‘天花板’。”施正文举例称，比如，对房贷利息的抵扣是否适用二套住房，对房屋总价及贷款额是否有限制等，都需要通过细致的整体调研测算来制定科学的标准。
考虑个人和家庭因素的综合与分类个税制度要比当前单独分类征收的个税模式更为复杂。肖捷表示，改革除了要按照税收法定原则，相应修改税法外，更需要相对成熟的社会配套条件。
施正文解释称，在现行个人所得税制下，纳税人与税务机关大多不进行直接接触，通过源泉扣缴方式由支付方代扣代缴。这种方式对税务机关的征管水平要求不高，税收成本也较低。但综合征收不仅需要纳税人“自行申报”收入及家庭实际情况，同时也对税务机关的征管与核查水平提出了更高要求。
“当前我国税务部门的征管系统还未能与公安、工商、银行等部门实时联网，做到信息共享，从客观上难以做到准确掌握纳税人各项收入及实际家庭情况的条件。因此，推动个税改革的同时，也要尽快实现跨部门、跨地区的涉税信息联网，建立健全自然人收入和财产信息系统，并适度提高税务部门职权，加大调查能力等，为个税改革全面落实打好基础。”施正文说。
税率可适当下调
税率是衡量税负轻重的重要标准，在此轮个税改革中，降低税率的呼声也很强烈。
刚履新全国人大财经委副主任委员的黄奇帆就建议将个人所得税中工薪所得最高税率从45%降低至25%，以此作为推进个人所得税综合与分类相结合改革的突破口。
黄奇帆举例称，与周边相比，中国香港相应最高税率只有15%，新加坡为22%;跟发展中国家比，俄罗斯只有13%，巴西为27.5%;跟发达国家比，加拿大为33%，美国为39.6%，与很多国家相比，我国当前最高45%的税率都属于略高水平。
然而，高税率并没有带来相应的高税收，2016年，我国个人所得税占总税收的7.7%，远低于发达国家30%和发展中国家15%左右的水平。黄奇帆直言，这除了与税收模式有关，高税率导致我国高收入群体避税动机强、方式多也是原因之一。比如，现在一些高收入人群会采取“工作在大陆、工资在海外”或者“钱在企业、不拿工资”等方式避税。
将个税最高边际税率降低至25%，将有助于社会各阶层对缴纳个税的认同度。黄奇帆认为，降低税率“不会增加社会成本，不会损及个体利益，且阻力小、易操作”。
在施正文看来，降低税率还有助于减少我国的税率档次。目前我国实行的是7级超额累进税率，但前几个税级对应的所得额与税级间距太小，比如，应纳所得税额超过1500元至4500元部分适用10%税率，超过4500元至9000元则适用20%税率，很容易使中低收入者被划入到较高的税级中;而最后两级税率偏高，不但会加剧避税行为的发生，也不利于吸引国际高端人才和留住本国优秀人才。
施正文建议，通过降低税率，可将我国累进税率从7级调整为5级，较少的税率档次也能够降低税收征管的复杂程度与征管成本，提高税收征管效率。
考虑到税收要体现“量能纳税、多得多缴税”的原则以及强化个税在调节收入分配差距方面的功能，施正文建议，个税工薪所得最高税率可调整为30%。
